COP15 @ Copenhagen

COP15 a Copenhagen: tra fallimento e nuovi modelli di governance

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La COP15 tenutasi a Copenhagen nel Dicembre 2009 è la 15ma riunione delle Parti della Convenzione sul Clima (UNFCCC). Vista l’urgenza della questione dei cambiamenti climatici, il Bali Action Plan aveva lanciato nel 2007 una fase negoziale che sarebbe dovuta sfociare in un nuovo accordo Post-Kyoto, da adottare proprio alla COP 15 di Copenhagen. E se fino a poco tempo fa Il compito sembrava arduo (già a Poznan il Segretario Generale della UNFCCC, Yvo de Boer, aveva detto che per Copenhagen non si riuscirebbe ad avere più che un testo di massima), nei mesi precenti la COP15 si era assistito ad un continuo ridimensionamento delle aspettative, culminato al vertice dei paesi del Pacifico (APEC), in cui Obama e il leader Cinese Hu Jintao avevano reso pubblico quello che già si “sapeva” in via informale: che non vi sarebbe stato accordo a Copenhagen. E nonostante la sterzata successvia, che ha visto entrambi i leader ribadire come a Copenhagen si sarebbe raggiunto un accordo, e nonostante le “promesse” di riduzione di emissioni di CO2, fatte sia da Cina che da USA, l’unico accordo raggiunto è stato il poco democratico e poco trasparente Accordo di Copenaghen.

Un accordo politico
Il ruolo di Copenhagen è ridimensionato a quello di un primo timido passo verso un nuovo regime post-Kyoto, che dovrebbe completarsi in Sud Africa nel 2011 (la COP16 di Cancun è già considerata semplice stepping stone).

Il processo negoziale in breve
Il processo verso Copenhagen è passato attraverso varie riunioni negoziali preparatorie, (3) a Bonn, a Bangkok e a Barcellona. Per dettagli sui negoziati e sulle questioni controverse si rinvia, rispettivamente, al sito della UNFCCC e agli eccellenti resoconti del Thirld World Network.

Il negoziato prevedeva due processi paralleli: l’ Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA) e l’Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol (AWG-KP). Il primo raggruppa le Parti della Convenzione, il secondo solo le Parti del Protocollo di Kyoto (differenza rilevante, dato che gli Stati Uniti non hanno ratificato il Protocollo).

L’Accordo di Copenhagen

L’Accordo di Copenaghen è l’unico risultato concreto della COP15. Come tale è debole e ambiguo, ed è stato raggiunto con modalità non trasparenti e non democratiche.

Il 19 Dicembre 2009, Il Presidente Danese della COP Rasmussen ha presentato all’assemblea plenaria della Conferenza delle Parti il cosiddetto Accordo di Copenaghen, con la richiesta di adottarlo come decisione della COP. Già alcune ore prima però, Obama, poco prima di imbarcarsi per gli Stati Uniti, aveva annunciato il raggiungimento di un accordo, “il cui testo è quasi del tutto finalizzato”. La realtà è che l’accordo, nonostante il nome, è nato in maniera e con contenuti che manifestano con molta chiarezza la profonda spaccatura in seno alle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici - e non solo. La Conferenza delle Parti ha potuto solo “prendere nota” di questo documento, mancando il consenso unanime necessario per l’adozione formale di una decisione della COP, che è l’organo di governo della Convenzione sul Clima. Ma diamo una breve occhiata al valore giuridico del documento, e al suo contenuto.

Questo documento è stato preparato in via del tutto non trasparente da un gruppo ristretto di Parti della Convenzione - Stati Uniti, Cina, India, Brasile e Sud Africa - e da loro approvato, per poi essere presentato in seduta plenaria per l’approvazione, in maniera piuttosto irrituale. Operazione avvenuta dietro “porte chiuse”, e non resa più trasparente per via di un secondario coinvolgimento di “un’altra dozzina” di paesi, tra i quali Francia e Gran Bretagna. L’approvazione poi è stata apparentemente richiesta senza dare tempo sufficiente per visionare e capire il documento (l’ambasciatore della Bolivia ha parlato di non più di 60 minuti), e senza che lo stesso fosse disponibile in numero sufficiente di copie, o in ogni rilevante traduzione.
Da un punto di vista formale, il fatto che la COP abbia preso solamente nota dell’accordo ha come conseguenza che il documento rimanga “esterno” alla documentazione ufficiale della Convenzione. Da un punto di vista pratico però, proprio l’averne preso nota ne riconosce l’esistenza, e chiama in causa l’articolo 7(2) della UNFCCC, che stabilisce che la COP “facilita, su richiesta di due o più Parti, il coordinamento dei provvedimenti da esse adottati per fronteggiare i cambiamenti climatici e i loro effetti, tenendo conto delle diverse circostanze, responsabilità e capacità delle Parti e dei loro rispettivi obblighi derivanti dalla Convenzione”, consentendo quindi attività, da parte della COP, che supportino questo accordo. Ed infatti il Presidente Danese della COP ha preso iniziative al fine di facilitare l’”associazione” delle Parti all’Accordo. Al di là di queste conseguenze procedurali però, l’Accordo non ha, di per sé, specifico valore giuridico vincolante, ma solo un valore politico-programmatico, ed ha una funzione “operativa” nel senso del tutto limitato che chi si associ al documento si impegnerà, entro il 31 Gennaio 2010 (ma questo termine non era vincolante), a presentare e a registrare in appendice al documento i propri obiettivi di riduzione delle emissioni. Inoltre, questa operatività si dovrebbe esplicare attraverso l’attuazione degli impegni registrati nell’Accordo: un’operatività del tutto volontaria.

Il documento “riconosce” che l’aumento della temperatura media terrestre dovrebbe essere contenuto entro i 2 gradi centigradi, ma tale riconoscimento ha valore solamente politico, non rappresentando un obiettivo vincolante. L’accordo prevede quindi che i paesi industrializzati (le Parti incluse dell’Allegato I4 della Convenzione) provvedano a registrare in appendice al documento i propri obiettivi. Lo stesso meccanismo di registrazione in appendice è previsto per i paesi in via di sviluppo - ad eccezione dei paesi più poveri e dei piccoli Stati insulari - anche se prevede “azioni” specifiche, piuttosto che obiettivi nazionali di mitigazione in senso generale. Questo è un chiaro tentativo di rimodellare l’intero regime climatico, allontanandosi dal Protocollo di Kyoto e dalle modalità in esso contenute per allocare le comuni ma differenziate responsabilità. In particolare, e ragione delle vigorose proteste dei paesi del G77, il modello di Kyoto prevede una chiara distinzione tra debitori climatici, ossia i paesi industrializzati, e creditori climatici, ossia in paesi in via di sviluppo (inclusi i paesi del nuovo gruppo BASIC, Brasile, Cina, India e Sud Africa). E su questo punto si è sempre arenata la politica climatica americana, da sempre subordinata a questioni economiche di competitività rispetto alle economie emergenti quali, in particolare, la Cina.
Il resto del documento offre ben poco d’interessante, se si eccettuano le previsioni di un fondo di 10 miliardi di dollari l’anno fino al 2012 finalizzato all’adattamento dei paesi in via di sviluppo a quei cambiamenti climatici oramai inevitabili, e della menzione di una volontà di mobilitare ulteriori 100 miliardi di dollari l’anno entro il 2020. Nulla è precisato circa il gestore di questi fondi, questione da sempre annosa in ambito di relazioni economiche e ambientali internazionali, dato che diverse organizzazioni internazionali (Banca Mondiale, Global Environmental Facility, COP etc.) hanno sistemi di governance i cui meccanismi di rappresentanza variano in maniera significativa, tra due estremi: un dollaro un voto, uno Stato un voto.

L’ultimo paragrafo prevede poi di rivedere il tutto nel 2015, al fine di considerare l’efficacia dei passi intrapresi, e introduce la possibilità di di “stringere” la soglia precauzionale di aumento della temperatura media terrestre, con riferimento a 1.5 gradi centigradi. Quest’ultimo riferimento, ricordiamo, è stato adottato come obiettivo minimo dal gruppo africano (che insieme ad alcuni paesi latinoamericani, in particolare la Bolivia, ed ai piccoli Stati insulari mirano invece ad una soglia di 1 grado), dal momento che anche un aumento della temperatura media di 2 gradi verrebbe a corrispondere ad un aumento continentale di 3,5 gradi, e quindi porterebbe a disastrose conseguenze per i popoli del continente africano. Nel quadro di questo documento il riferimento sembra però poco più di un artifizio retorico. È poi espressa la volontà di creare un Technology Mechanism, il cui obiettivo dovrebbe essere quello di coordinare le attività di ricerca, diffusione e trasferimento di tecnologie.

Il contenuto dell’Accordo è decisamente debole, senza obiettivi specifici di mitigazione e con obiettivi deboli di finanziamento per l’adattamento. Per mettere infatti in prospettiva l’obiettivo di 100 miliardi di dollari l’anno per il 2020 – che va suddiviso in finanziamento per l’adattamento e finanziamento per il trasferimento di tecnologia – va considerato che le stime più recenti dei costi di adattamento ai cambiamenti climatici nei paesi in via di sviluppo sono nell’ordine di qualche centinaia di miliardi di dollari l’anno9. Inoltre non c’è stata alcuna decisione in materia di deforestazione, tecnologia (ad eccezione della menzionata creazione di un vago Meccanismo Tecnologico), migrazioni climatiche, riduzione dei consumi, chiara assunzione di responsabilità da parte dei paesi industrializzati, nonché nessun mandato specifico circa la futura adozione di un Trattato di Diritto Internazionale (ossia giuridicamente vincolante).

Un nuovo modello di governance del clima?

Abbiamo già parlato dei nuovi modelli giuridici promossi dall’amministrazione Obama nei mesi precedenti la COP15. Durante e dopo Copenaghen è cominciato a prendere forma anche un nuovo modello di governance del clima, basata su negoziati stile green room e WTO, non trasparenza ed esercizio non democratic di potere. È recente un intervento di Johnatan Pershing, vice inviato speciale per i cambiamenti climatici del Ministero degli Esteri statunitense, il quale disegnava a grandi linee il futuro del regime climatico. Viste le complessità di un eventuale accordo climatico che sia comprensivo ed efficace, ha dichiarato Pershing, non è possibile immaginare che 192 Stati siedano tutti attorno ad un tavolo per raggiungere il consenso su ogni dettaglio. Sarebbe invece auspicabile che un ristretto gruppo di Stati “maggiori” preparino un accordo poi da approvare da parte di tutti gli altri. Una riproposizione del processo di Copenaghen, come vedremo, pur se mirato all’adozione di un futuro accordo giuridicamente vincolante: il Diritto Internazionale sembra forse prendere una piega nuova, allontanandosi dal modello delle Nazioni Unite basato sul consenso, e avvicinandosi ad un modello di tipo oligarchico-aristocratico che riconosca in punto di diritto e di governance le differenze che esistono de facto tra Stati maggiori e minori.

News e articoli sulla COP15

Per resoconti giornalieri dei punti centrali dei negoziati avvenuti a Copenhagen si rinvia al Thirld World Network (in inglese). Per analisi e commenti sul ridimensionamento delle aspettative, sul processo di avvicinamento alla COP15 di Copenhagen e su politica e giustizia climatica si vedano i seguenti articoli:

Per articoli meno recenti vai alla lista completa di articoli sulla COP15 di Copenhagen

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