Aspettando COP15: requiem per il Protocollo di Kyoto

October 25, 2009 |

Dopo la riunione intersessionale di Bangkok, la strategia principale nel quadro delle politiche di mitigazione dei cambiamenti climatici è sempre più incentrata sul mercato del carbonio. Aspettando la Cop15 di Copenhagen emerge chiaramente come gli obiettivi principali dei paesi industrializzati siano l’eliminazione del Protocollo di Kyoto e la globalizzazione – con tappe precise – del mercato del carbonio. Su questo secondo aspetto ci soffermeremo in un successivo articolo. Per ora ci andiamo a concentrare sul requiem per il Protocollo di Kyoto.

Questo sembra il piano degli USA, che già prima di Bangkok avevano prospettato l’idea di cambiare l’architettura legale del regime climatico - e in particolare del successore del Protocollo di Kyoto. A Bangkok è stato reso evidente come l’obiettivo dell’amministrazione Obama è quello di procedere su due fronti. Da una parte c’è l’intenzione di far convergere le due piattaforme negoziali - che ricordiamo raggruppano da una parte le Parti della UNFCCC, dall’altra le Parti del Protocollo di Kyoto (e quindi non gli Stati Uniti). Questa convergenza intende in primo luogo consentire agli Stati Uniti di partecipare pienamente ai negoziati per un accordo post-Kyoto, cosa ora preclusa data la mancata ratifica del protocollo da parte degli USA. In secondo luogo, gli Stati Uniti vogliono eliminare il Protocollo di Kyoto, e sostituirlo con un approccio “dal basso”, e che, chiamato portfolio of domestic commitments opppure schedules approach (nel caso della proposta Autraliana), consta comunque di un aggregazione di obiettivi individuali e volontari (spectrum of efforts), basati su circostanze e legislazione nazionale, piuttosto che su un regime che stabilisca obblighi dall’alto, come il Protocollo di Kyoto.

Abbiamo già discusso i problemi di retorica sulla strada per Copenhagen e le strategie di rilassamento delle aspettative culminate a Bangkok (ma che continuano). È bene però riportare un brano circa la nuova architettura ipotizzata dagli USA:

Questa nuova architettura, atta a “salvare la COP15 di Copenhagen”, è basata non più sul raggiungimento di un accordo globale in cui siano stabiliti obblighi giuridici di riduzione delle emissioni, ma di un approccio cosiddetto bottom-up (dal basso), e che sia il frutto di un’aggregazione di piani di riduzione delle emissioni, su base volontaria, dei singoli Stati, e/o di accordi bilaterali o regionali - come specificato da un articolo apparso su Foreign Affairs, in chiaro stile “realista”. Questo approccio, che propone tra l’altro il Major Economies Meeting come il forum dove Stati vadano a presentare e discutere regolarmente le loro intenzioni in materia di valutazione e coordinamento di tutta una serie di azioni per la riduzione delle emissioni, era già stato vagheggiato in un articolo apparso su una rivista scientifica di economia ambientale nel 2006, e proposto da Carlo Carraro in un recente Simposio: “Invece di negoziati top-down e globali concentrati su obiettivi di riduzione nazionali, ogni Stato o gruppo di Stati verrebbe a determinare il proprio contributo ai fini di uno sforzo cooperativo per ridurre le emissioni di gas serra, e verrebbe a scegliere i partners con cui intende cooperare”.

Inoltre, un recente articolo del Belfer Center for Science and International Affairs di Harvard discute proprio questo approccio di obiettivi nazionali:

An effective, but more flexible and politically palatable approach could be an international agreement on a “portfolio of domestic commitments.” Under such an agreement, nations would agree to honor commitments to greenhouse gas emission reductions laid out in their own domestic laws and regulations. A portfolio of commitments may emerge from a global meeting such as the UNFCCC Conference of the Parties, or a smaller number of major economies could negotiate an agreement among themselves, and then invite other countries to join

e in un certo senso ne loda la flessibilità, fattibilità e potenziale capacità di rendere operativo il principio di comuni ma differenziate reponsabilità. Più inquietante è l’ipotesi che non sia la comunità internazionale a determinare il quadro giuridico del regime climatico, ma un numero limitato di Stati che rappresenti le maggiori economie mondiali, che poi potrebbero invitare altri Stati a partecipare. Il che lascia facilmente immaginare un G8/G20 o un Major Economies Meeting come il Forum deputato a condurre questa operazione.

Ma il problema fondamentale è quello relativo all’idea di stabilire obiettivi di riduzione in via individuale, e in maniera compatibile con la propria legislazione nazionale. Questo rispecchia l’allergia americana alla cooperazione internazionale in virtù dell’idiosincratica e neo-realista concezione di sovranità, e all’idea ossessiva di competitività economica che - asseriscono molti negli USA - verrebbe danneggiata da un regime climatico in cui gli obietttivi di riduzione delle emissioni rispecchiassero responsabilità storiche, capacità tecnico-economiche e emissioni pro capite di ogni Stato (e che quindi esimerebbe Cina e India da obblighi di riduzioni). In più, e come osservato dal consigliere capo sul clima del presidente Obama, Carol Browner, gli Stati Uniti non accetteranno alcun obbligo in sede internazionale che sia più oneroso di quanto non sia previsto o prevedibile in sede di legislazione nazionale. Come si dice, non fa una piega (e sembra che il progetto di G.W. Bush sia vivo e vegeto).

Questo “attacco” a Kyoto è poi condiviso anche dall’Unione Europea che già Bangkok aveva espresso la preferenza per un singolo strumento giuridico. Nelle recentissime conclusioni adottate dal Consiglio Europeo - Ambiente (PDF) la UE infatti enfatizza la necessità di un accordo giuridicamente vincolante che incorpori gli elementi essenziali del Protocollo di Kyoto. Risulta anche chiara la preferenza per un singolo strumento giuridico (in linea con l’idea di convergenza dei due processi negoziali espressa dagli USA).

Ma d’altra parte che Australia, GIappone, Nuova Zelanda, Canada e Russia condividino questa preferenza, e, in un recente seminario tenutosi ad Oslo in cui interveniva il capo della diplomazia climatica norvegese, è stato reso evidente come la Norvegia è interessata ad un accordo giuridicamente vincolante - quindi che escluda dichiarazioni politiche - ma è flessibile sull’architettura dell’accordo….

Perchè difendere il Protocollo di Kyoto?
Il Protocollo di Kyoto è stato attaccato sin dalla sua ratifica da gruppi e movimenti ambientalisti, vuoi per gli obiettivi minimi in esso contenuti (una media di riduzione per i paesi industrializzati del 5,2% rispetto al 1990), vuoi per aver “creato” il mercato del carbonio attraverso le previsioni di Emissions Trading (articolo 17), Joint Implementation (articolo 6) e Clean Development Mechanism (articolo 12) - e quindi per essere un veicolo di false soluzioni legate all’idea/ideologia di modernizzazione ecologica e “ambientalismo di mercato”.
Eppure, questo attacco al Protocollo di Kyoto ci sembra altamente problematico almeno per due ragioni.

In primo luogo, smantellare l’architettura esistente non sembra compatibile - da un punto di vista strettamente pratico - con l’urgenza di stabilire chiari obiettivi di riduzione delle emissioni che siano in linea con la necessità di prevenire cambiamenti climatici disastrosi - il che vuol dire, sia ben chiaro, non eliminare il problema, ma mantenerlo entro una soglia di trattabilità, per così dire: alcuni cambiamenti climatici sono già visibili, ed altri sono inevitabili. Cambiare radicalmente l’architettura vorrebbe dire anni e anni di nuovi negoziati per definire la miriade di dettagli su cui negoziare, per arrivare ad una formulazione soddisfacente - in forma e in sostanza - di ogni nuova regola giuridica e tecnico-amministrativa. Lo stesso processo relativo al protocollo di Kyoto lo rende evidente. Il Protocollo fu adottato due anni dopo il Berlin Mandate, che aveva aperto i negoziati al fine di implementare la UNFCCC. Le regole operative del Protocollo di Kyoto, stabilite nei Marrakesh Accords, furono poi approvate nel 2001, 4 anni dopo l’adozione del Protocollo. E fino al 2005 si è continuato a negoziare infinti dettagli. In più, non avendo gli Stati Uniti partecipato - se non in veste di osservatore - ai negoziati relativi al Protocollo, molti dei dettagli giuridici e tecnici dovrebbere essere che volessere essere integrati in un nuovo accordo dovrebbere essere ridiscussi.

Il Protocollo di Kyoto invece, per stabilire nuovi obblighi, richiede solamente di emendare l’Annesso B con i nuovi obiettivi - Stato per Stato, assegnati per il nuovo periodo di riferimento (articlo 3.9), offrendo così una modalità semplice per andare avanti. Il Protocollo è oltretutto l’unico strumento ad oggi che abbia obblighi giuridicamente vincolanti e un meccanismo per penalizzare Stati inadempienti - seppure non davvero efficace.
Ma non solo. L’integrazione dei vari elementi del Protocollo di Kyoto considerati esseniali, in un nuovo, ipotetico, accordo (e ricordiamo che esistono proposte di Protocollo presentate da Giappone, Tuvalu, Australia, ed esiste una proposta degli USA per un implementing agreement) proteranno a “battaglie diplomatiche” tra le varie parti (e tra blocchi di parti) dato che gli interessi sono opposti: da una parte le differenziazione degli obblighi e gli obblighi di finanziamento, dall’altra l’interesse a integrare, e ad ampliare, le previsioni sui meccanismi di flessibilità (che dovrebbero coprire in buona misura, i finanziamenti, che avverrebbero quindi in veste di investimenti in progetti, ad esempio, di tipo CDM).

(È chiaro che negoziati, anche lunghi, saranno comunque necessari per definire tutte le altre questioni, dai finaniamenti per l’adattamento, alle politche REDD, alla riforma del CDM, e agli accordi sul trasferimento di tecnologia. E in più vi è il percorso parallelo della UNFCCC.)

Un altro elemento fondamentale, e che giustifica e spiega la fortissima reazione del G77/Cina a Bangkok (e di molte organizzazione del Sud) è che il Protocollo di Kyoto opera una differenziazione tra paesi industrializzati (che hanno obblighi quantificati di riduzione delle emissioni) e paesi in via di sviluppo (che non ne hanno), e che è uno dei motivi per cui gli Stati Uniti non hanno ratificato il Protocollo. Eliminare il Protocollo significherebbe rimettere in discussione proprio questo elemento cruciale, e aprire le porte alla diluizione della responsabilità dei paesi industrializzati. Gli Stati Uniti sono da semrpe orientati verso l’eliminazione della netta distinzione Annex I/Non Annex I (e quindi paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo), ed invece prediligono la creazione di un continuum senza distinzioni nette, e semmai con soglie di emissioni, per cui ci sarebbere paesi con emissioni superiori a [x] e paesi con emissioni inferiori a [x]. Questo metodo includerebbe obblighi per la Cina e per l’India (e per il Brasile, la Russia….), venendo così a soddisfare le esigenze di politica interna statunitensi.

Effetti paradossali dell’attacco a Kyoto
Ma c’è un altro risvolto che appare, forse, anche più problematico. Questo attacco a Kyoto ha determinato una reazione forte da parte di tutta la cosiddetta “società civile”, inclusi movimenti e network per la giustizia climatica come il Climate Justice Now! e le organizzazioni che partecipano al network. Questa reazione ha determinato il paradosso che tutti i detrattori di Kyoto si sono trovati “costretti” (in un certo senso) a difenderlo a fronte dell’attacco contro l’unico strumento giuridico che possa dare qualche speranza che il regime climatico della UNFCCC sia in grado di dare una risposta al pericolo dei cambiamenti climatici, e con una certa misura di equità (la differenziazione). Questo nonostante l’enorme distanza che esiste tra il progetto tecnico-economico della UNFCCC - che rispecchia, come menzionato, il programma di modernizzazione ecologica sottostante all’idea di sviluppo sostenibile - e l’idea di giustizia climatica di tipo grassroots promossa da Climate Justice Now! o dalla Climate Justice Action, e che rivendica la sovranità dei popoli e delle comunità su produzione, energia e cibo, la ri-localizzazione dell’economia, una giusta transizione ad una società post-petrolifera, e il ripagamento del debito ecologico e climatico ai popoli del Sud del mondo.

Il problema cruciale rimane però sempre lo stesso, e riguarda la politics of demand in quanto tale. Fino a che punto è utile e fruttuoso ingaggiare un dialogo con la UNFCCC, chiedendo e rivendicando obiettivi chiaramente al di fuori dell’orizzonte delle possibilità, quali riduzioni delle emissioni sufficientemente ambiziosi, abolizione delle false soluzioni (mercato del carbonio, CCS, Clean Coal etc.), protezione dei diritti delle popolazioni indigene in materia di politiche REDD etc? E quale alternativa esiste? Forse questo approccio dal basso, di obblighi assunti volontariamente dai singoli Stati potrebbe fornire un’opportunità per gestire le proteste e le demands sul territorio in maniera più efficace che non inseguendo le riunioni della UNFCCC? È vero però che la UNFCCC offre per lo meno una certa trasparenza globale sui negoziati, sugli obiettivi e sulle proposte, e almeno l’idea di una commisurazione degli impegni al principio di comuni ma differenziate responsabilità.

Gli Stati Uniti con Bush rappresentavano “l’incubo” che dava legittimità e supporto al capitalismo “soft”, “sociale”, “umano” dell’Unione Europea. Obama ha alimentato le speranze del mondo, ma la sua amministrazione sembra però già frustrarle, attaccando l’unico strumento giuridico del regime climatico che contenga obiettivi vincolanti di riduzioni e differenziazioni degli obblighi tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo - di nuovo ridimensionando le aspettative, e abbassando la “soglia di legittimazione”. Non per niente è in corso un forte dibattito, negli USA (circa la loro legislazione climatica), e più allargato, anche internamente ai movimenti globali, sulla seguente questione: è meglio un cattivo accordo o nessun accordo?

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