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Costi, benefici e responsabilità climatica: una breve analisi critica della posizione italiana

December 30, 2008 |

Durante la polemica tra Governo Italiano e Commissione Europea, il Governo chiedeva un “pausa”, ovvero una sospensione dell’applicazione della regolamentazione sulle emissioni di gas serra per i prossimi 12-15 mesi al fine di verificarne i costi. Insieme alla Germania, alla Polonia e ad altri paesi dell’Est europeo fortemente dipendenti dal carbone, l’Italia ha esercitato pressioni - minacciando il veto - che hanno determinato l’approvazione, alla recente riunione del Consiglio Europeo, di un testo sul pacchetto clima/energia il cui interesse centrale è quello di salvaguardare la competitività e gli interessi delle industrie dell’energia (o ad alta intensità energetica). Costi e benefici piuttosto che clima e responsabilità sono state le lenti utilizzate per valutare il modo più appropriato per procedere e definire la politica climatica dell’Unione Europea fino al 2020 (vedi articolo Il pacchetto europeo per il clima: tutto fumo!).
Il Ministro delll’Ambiente Italiano Prestigiacomo è stato tra i più accaniti sostenitori della rivalutazione degli impegni di riduzione delle emissioni presentati nel pacchetto originario della Commissione Europea, invocando la crisi finanziaria e una necessaria rivalutazione dei costi di tali impegni di riduzione delle emissioni. I cambiamenti climatici vengono così trasformati in un problema economico (piuttosto che ambientale, sociale e culturale), e questa “economizzazione” del problema consente di subordinare il problema economico “clima” al problema economico “crisi finanziaria”.
La politica climatica Italiana va inquadrata alla luce di due considerazioni: una relativa alla polemica specifica aperta sulla politica climatica europea dal Governo Berlusconi; l’altra più in generale sulla visione e sulla politica climatica del Governo.

Come riportava Repubblica:

Il meccanismo proposto da Roma prevede una clausola di revisione per verificare, nel corso del 2009, costi e benefici dell’obiettivo Ue, tenendosi pronti a modificare gli accordi, anche alla luce della crisi economica, se risultassero troppo onerosi

La prima questione da considerare è quella dei costi e benefici. L’idea - e la logica - in sé di subordinare l’attuazione di politiche climatiche ad un’analisi di costi e benefici è fortemente opinabile sia su un piano economico che su un piano di equità.
Nella valutazione di policy in materia di salute pubblica, sicurezza sul lavoro e ambiente è bene operare, piuttosto che un’analisi del rapporto tra costi e benefici, un’analisi - più ampia - dei cosiddetti trade-off. Questo vuol dire considerare in maniera trasparente una larga serie di effetti potenziali della policy e di obiettivi in competizione tra loro. Questi obiettivi in competizione non sono tutti necessariamente quantificabili in via monteraria, o non rispondono ad una logica monetaria, cosicché non sono facilmente commensurabili. Problemi legati ad equità, distribuzione, protezione di ecosistemi e salute vengono generalmente oscurati da analisi il cui parametro di riferimento (e il cui metro di valutazione) è l’efficienza economica.
Seguendo il Professor Nicholas Ashford del MIT, si possono identificare quattro ragioni primaarie per cui l’analisi dei costi e benefici ha un’utilità limitata ai fini della valutazione di politiche ambientali e sociali. Vediamole: 1) i costi sono più facilmente esprimibili dei benefici, ma la loro quantificabilità non li rende più certi o affidabili. 2) benefici includono miglioramenti della qualità della vita e della salute ed effetti economici collaterali, ma è difficile quantificarli in maniera precisa, e i beneficiari non sono un gruppo di interesse organizzato. 3) l’analisi di costi e benefici soffre di numerose difficoltà metodologiche, e dipende da una serie di scelte di valore dell’analista; eppure tale analisi viene dipinta e percepita come una tecnica “neutrale” e obiettiva. 4) l’insistenza sull’utilizzo dell’analisi dei costi e benefici per orientare decisioni di politica ambientale e sociale può nascondere una volontà di ri-orientare il mandato legislativo in maniera non democratica.

Per quanto riguarda la seconda questione, quella più generale sulla visione e politica climatica del Governo, citiamo ancora Repubblica:

Roma sostiene di voler prendere tempo allineandosi alla posizione della Casa Bianca che considera prioritaria, rispetto a ogni impegno internazionale, l’adesione delle nuove economie come la Cina e l’India.

Questa manovra politica stride in maniera decisa con un’etica della responsabilità basata sui fatti delle responsabilità oggettive per i cambiamenti climatici: responsabilità legata alla produzione industriale, all’appropriazione di “spazio ecologico” e al consumo (di materie prime, energia, terra, la cosiddetta “impronta ecologica”).
A questo proposito, è utile proporre una matrice della responsabilità climatica rispondente alla realtà presente e storica delle emissioni climalteranti. In particolare, si può tracciare una doppia storia del consumo: consumo della capacità di assorbimento dell’atmosfera delle emissioni climalteranti da una parte; consumo di beni prodotti attraverso processi industriali e attività economica dall’altra. Entrambe le “narrative del consumo” mostrano una sproporzione enorme tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo. Dando un’occhiata a dei dati, vediamo come a livello di singoli paesi, le emissioni Nordamericane (Usa e Canada) abbiano rappresentato nel 2004 il 24.3% delle emissioni globali. Le emissioni dell’intero continente Africano dall’altra parte, erano nello stesso anno inferiori a quelle di singoli paesi come USA, Cina, Russia e Giappone. Cina e India, secondo queste misurazione, sono “grandi inquinatori”. E su questo punto si impernia la politica americana dell’amministrazione Bush, che insiste nel voler includere paesi come Cina, India e Brasile nel novero dei paesi con obiettivi di riduzione delle emissioni obbligatorie.
E proprio con questo obiettivo Mr. Bush ha lanciato la sua iniziativa chiamata Major Economies Meeting on Energy Security and Climate Change (in inglese): un processo per raggiungere la sicurezza energetica e la mitigazione dei cambiamenti climatici e che contribuisca al raggiungimento di un accordo post- Kyoto. Questo processo include paesi che rappresentano l’80% delle emissioni climateranti mondiali, e - soprattutto - include i paesi su menzionati al fine di addivenire ad un comune approccio che stabilisca obiettivi di riduzione per tutti i partecipanti al processo.
E questa insistenza americana è ora assecondata dal nostro Governo, come visto. Ed è un’insistenza che incontra il più netto rifiuto da parte dei paesi in questione.
Esaminando i contributi storici dei singoli paesi all’accumulazione dei gas serra nell’atmosfera, e quindi al surriscaldamento del pianeta, ci si accorge che tra il 1900 e il 1990 gli Stati Uniti hanno contributo il 30% di tale accumulazione, l’Europa il 27%, la Cina e l’India (insieme ad altri paesi Asiatici in rapido sviluppo) il 12%, l’Africa e il Sud America poco più del 6%.
Queste differenze sono molto marcate. Eppure esaminando i dati pro capite ci si trova di fronte a differenze abissali. Le emissioni pro capite negli USA erano, nel 2000, circa 20.2 tonnellate di CO2 a persona, 16.9 in Canada, 10.6 in Russia e 9.5 nel Regno Unito. Possiamo allora comparare questi dati con le emissioni pro capite di alcuni paesi in via di sviluppo: 3.4 tonnellate di CO2 a persona in Messico, 2.6 in Cina, 1.9 in Brasile, 1.0 in India, 0.3 in Kenya e 0.1 in Burkina Faso.
Ora ci sembra che le differenti responsabilità abbiano trovato una prospettiva significativa, soprattutto ai fini di una differenziazione degli obblighi di riduzione delle emissioni, e dei relativi costi di implementazione.
Eppure c’è dell’altro. Studi recenti hanno posto l’attenzione sul nesso consumo-emissioni da un altro angolo visuale. Attraverso l’analisi del cosiddetto carbon leakage e della displaced pollution (ossia fenomeni di spostamento territoriale dell’inquinamento da un paese all’altro, in funzione di minori costi e regolamentazione ambientale meno ferrea), questi studi mostrano come sia importante guardare al “consumo finale” per allocare la responsabilità delle emissioni, e non solo all’aspetto territoriale della produzione. Infatti le emissioni “incorporate” nel commercio internazionale rappresentano circa il 20% delle emissioni globali, e da questo punto di vista i paesi industrializzati sono “importatori di emissioni”, mentre I paesi in via di sviluppo le esportano: fino al 23% delle emissioni cinesi sono determinate da produzione finalizzata all’esportazione, e I cui prodotti sono consumati altrove (e principalmente negli Stati Uniti e in Europa).
Alla luce di questo quadro - di responsabilità storica e presente, e dei problemi legati alle analisi di costi e benefici - sembra naturale immaginare che il Governo Italiano debba ripensare la propria posizione e il proprio approccio alla politica climatica.

Fonti:

- Ashford, N.A., G.R. Heaton and W.C. Priest, 1979, Environmental, Health and Safety Regulations and Technological Innovation, in Technological Innovation for a Dynamic Economy, C. T. Hill and J. M. Utterback (eds.), Pergamon Press, Inc., NY, 1979
- Ashford, N.A., 1981, Alternatives to Cost-Benefit analysis in Regulatory Decisions, Annuals of the New York Academy of sciences, 30 april 1981, 129-137
- Ashford, N.A., 2000, An Innovation-Based Strategy for a Sustainable Environment in Innovation-Oriented Environmental Regulation: Theoretical Approach and Empirical Analysis, J. Hemmelskamp, K. Rennings, F. Leone (Eds.) ZEW Economic Studies. Springer Verlag, Heidelberg, New York 2000, pp 67-107 (Proceedings of the International Conference of the European Commission Joint Research Centre, Potsdam, Germany, 27-29 May 1999.)
- Peters. G. P. and Hertwich, E. G., 2008, CO2 Embodied in International Trade with Implications for Global Climate Policy, Environmental Science & Technology
- Marland, G., T.A. Boden, and R.J. Andres. 2007. Global, Regional, and National CO2 Emissions In Trends: A Compendium of Data on Global Change, Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy, Oak Ridge, Tenn., U.S.A.
- WRI, 2001, Contributions to Global Warming Map. World Resources Institute, Washington DC.
- WRI, 2005, Climate and Atmosphere 2005, Earth Trends Data Tables: Climate and Atmosphere, World Resources Institute, http://earthtrends.wri.org/text/climate-atmosphere/cli1_2005.pdf
accessed on November, 18 2007

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